郭树清:推动修订公司法证券法基金法

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  证券时报记者 刘璐

盘和林

  近期,中国资本市场的财务造假行为频现,万福生科、中联重科、科伦药业、紫光古汉等公司的财务造假问题被媒体曝光,掀起了新一轮的中国上市公司财务造假潮。

  中国证监会主席郭树清日前在第三届“上证法治论坛”发表演讲时指出,应努力推动国家立法机关制定或修订公司法、证券法、基金法、刑法和期货条例等法律法规;目前在私募市场、债券市场、资产管理市场以及期货和衍生品市场等方面的制度空白和制度缺陷,迫切需要通过修改法律加以解决。

近日,证监会有关负责人就设立科创板并试点注册制有关问题答记者问时表示,目前,证监会正在积极利用法律修改的机会,推动国家立法机关进一步强化对欺诈发行的行政、刑事法律责任追究。同时,运用好社会诚信体系,提升欺诈发行失信成本。

  2012年年底,证监会通报了对2403家上市公司2011年年报审核的结果,在沪深交易所关注的9503个问题中,财务会计问题占比高达58%,会计信息失真占比最高达27%。这不得不让我们反思,问题的根源到底在哪里?笔者认为,制度不完善使上市公司财务造假行为频现,且对造假行为“依法不能严惩”,纵容了造假行为的发生。

  此外,郭树清分析了资本市场执法不严、惩戒不够、违法违规成本过低问题突出的原因。他指出,对出具有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的保荐书的保荐人追究相应法律责任,一直以来鲜有实行;近期公司信息披露虚假,甚至欺诈上市、恶意造假等违法行为又有所抬头,必须依法予以惩处。他还建议参与市场规则讨论的人士公开自己的投资者身份,避免可能形成的角色利益冲突。

一直以来,资本市场都存在着违法收益和违法成本不对等的问题。主要是法律对违规违法行为的处罚过轻,实际上没有对违法主体形成真正的威慑,这也是不少违法行为屡禁不止的重要原因之一。以对欺诈发行罪的处罚来看,现行《刑法》对欺诈发行股票、债券罪的处罚,最高刑期仅5年,最高罚金仅为非法募集资金金额的5%;现行《证券法》对欺诈发行股票、债券罪的处罚,对尚未发行证券的处以30万元以上60万元以下罚款,对于已经发行证券的,处以非法所募资金金额1%以上5%以下的罚款。

  一、法律规定的违法成本太低。比如,对于通过财务造假欺骗手段骗取发行核准的,证券法规定,发行人不符合发行条件,以欺骗手段骗取发行核准,尚未发行证券的,处以三十万元以上六十万元以下的罚款;已经发行证券的,处以非法所募资金金额百分之一以上百分之五以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以三万元以上三十万元以下的罚款。笔者认为,违法收益之高,违法成本之低,简直是在鼓励企业违法。另外,法律对违法中介机构的处理也过轻。比如,证券法规定,保荐人出具有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的保荐书,给予警告,没收业务收入,并处以业务收入一倍以上五倍以下的罚款;情节严重的,暂停或撤销相关业务许可。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告,并处以三万元以上三十万元以下的罚款;情节严重的,撤销任职资格或者证券从业资格。但在实践中,有的保荐机构频频出现不尽责等违法行为,却只有直接责任人员受到市场禁入处理,机构依然保留了保荐业务牌照。据称,许多中介机构都认为这个行业是“撑死胆大的,饿死胆小的”,都有“赌一把”的想法。

  郭树清表示,要抓好几个关键环节的工作落实。第一是要特别注重健全制度,用法律推动和保障改革创新。努力推动国家立法机关制定或修订公司法、证券法、基金法、刑法和期货条例等法律法规,主动配合司法机关出台相关司法解释,抓好规章和规范性文件的配套完善。据介绍,现行有效资本市场法规文件已达527件,加上大量的自律规则,资本市场的法律规范超过1200件,适应市场需要的法律制度体系基本形成。第二是要特别注重严格执法,据披露,今年以来证监会初步调查案件135起,正式立案103起,移送公安27起,分别比去年同期增长26%、27%、68%。第三是要特别注重惩戒失信,用制度机制引导和保障诚信。第四是要特别注重依法行政。

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  二、执法和监管制度不完善。在我国现行证券市场监管体系中,对于上市公司发布信息的真伪,财务报告的审计权交给了会计师,但会计师是由上市公司出钱聘请的,这种制度很容易使双方达成利益共谋,从而共同制造侵害投资者利益的陷阱,很难在源头上实现有效监管。再比如,决定企业能否上市的生杀大权在证监会发行审核委员会手中,但法律法规对发行审核委员会的工作机制和审核程序的规定,难以让其有效审查申请企业的财务真实性,为申请上市公司留下了财务造假的空间。

  郭树清指出,尽管资本市场的法治建设取得了巨大成绩,但是内幕交易、欺诈发行、违规披露、侵害投资者利益的事情还是时有发生,监管工作中不依法办事、不规范执法的现象仍然存在,执法不严、惩戒不够、违法违规成本过低的问题还相当突出。造成这种局面的原因是多方面的,既有少数人处心积虑蓄意违法、钻法律漏洞的原因,也有许多人不懂法、不知罪与非罪的原因;既有法律条文薄弱,责任规定过轻的原因,也有照顾行业发展、执法裁量失之偏宽的原因;既有传统的人情世故文化影响的原因,也有不愿意费力、怕受到打击报复的原因;既有监管资源紧缺、心有余而力不足的原因,也有体制机制不顺,多方掣肘、执法效率低下的原因。
(下转A2版)

对欺诈发行罪提高罚金金额已经成为共识,相关法律的修订也考虑到了这一点,比如在《证券法》的修订案中,对欺诈发行罪的处罚力度有所加强。不过,相较于欺诈发行案动辄过亿甚至数十亿的涉案金额,数百万元最多数千万元的处罚金额可能还是不足以对违法行为形成真正的威慑。

  三、投资者维权难度过大。2005年国家对证券法进行修改时,虽然增加了民事赔偿机制,对原有的赔偿条款进行了细化,但实践中,诉讼成本过高使许多投资者没有维权信心,有些地方法院在实践中还存在“同案不同判”现象,进一步挫伤了股民维权信心。

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